1988年亞洲許多國家發(fā)生金融危機，經(jīng)濟遭到重創(chuàng)。由泰銖貶值開始，不少亞洲國家貨幣紛紛貶值，我國政府從維持亞洲地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定的大局出發(fā)，堅持人民幣不貶值。這就必然影響我國出口，因為周邊國家貨幣貶值而我國貨幣不貶值，必然會影響我國出口商品在國際市場上的競爭力。
再從當時國內(nèi)經(jīng)濟形勢看，幾年來為治理通貨膨脹而實行的財政政策和貨幣政策都適度從緊的效應(yīng)已強烈地顯現(xiàn)出來，那就是市場低迷，物價下跌；內(nèi)需嚴重不足。
內(nèi)需和外需都不足，怎么辦？中共中央和國務(wù)院敏銳地把握了國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢的變化，針對國際經(jīng)濟環(huán)境嚴峻和國內(nèi)有效需求不足的困難局面，果斷地把宏觀調(diào)控的重點，從實行適度從緊的財政政策和貨幣政策，治理通貨膨脹，轉(zhuǎn)為實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。
這種積極的財政政策主要內(nèi)容就是通過發(fā)行國債，支持國家的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此來拉動經(jīng)濟增長。我國始終堅持經(jīng)常性預算不打赤字，建設(shè)性預算不突破年初確定的規(guī)模。在銀行存款增加較多，物資供給充裕，物價持續(xù)負增長，利率水平較低條件下，發(fā)行國債搞建設(shè)既可以利用閑置生產(chǎn)能力，拉動經(jīng)濟增長，又可以減輕銀行利息負擔，也不會引發(fā)通貨膨脹，可謂一舉多得。1998年實施積極財政政策當年就增發(fā)了國債1000億元，國債投資帶動了萬億元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由此拉動GDP增長2．5個百分點。這為克服亞洲金融危機影響，推動經(jīng)濟增長立下了汗馬功勞，中國也成為當年亞洲地區(qū)惟一保持經(jīng)濟較高增長速度的國家。
為了繼續(xù)保持經(jīng)濟增長，從1999年到2001年，我國每年增發(fā)國債都在500億元以上。南水北調(diào)、西電東送、西氣東輸、西部大開發(fā)等跨世紀工程也得以啟動，這對增強中國經(jīng)濟增長后勁有十分重大的意義。不僅如此，中國積極財政政策在過去6年間，平均每年增加就業(yè)崗位120萬～160萬個，6年共增加就業(yè)700萬～l000萬人，為促進社會穩(wěn)定也做出了重大貢獻。
當然，積極財政政策也帶來一些負面影響。自從實施積極財政政策以來，我國預算赤字也就一直處于較快上升之中，從1997年底的1131億元，2003年底已增至3198億元，增長近2倍。財政赤字占GDP的比重即赤字率已由1998年的1.2%上升到2002年的3%，達到了國際普遍認同的債券警戒線水平。
2003年下半年起，我國經(jīng)濟形勢開始發(fā)生顯著變化：如果說原來地方政府、企業(yè)投資積極性不高，從而需要中央政府以積極推行財政政策的話，那么，到2002年下半年開始，我國許多地區(qū)已顯現(xiàn)出一股投資過猛的熱浪，而且結(jié)構(gòu)很不合理，其中鋼鐵、水泥、電解鋁和高檔房地產(chǎn)投資增長特別快，這些行業(yè)的投資中，中央政府所占的比例已很小，主要是地方政府和企業(yè)進行的投資。例如投資于鋼鐵的資金有76．1%是企業(yè)自籌，財政資金僅占很小比例。這一方面表明，前所實施的積極財政政策不僅已使整個國民經(jīng)濟走出了通貨緊縮，而且對整個社會的投資環(huán)境和投資氛圍已產(chǎn)生明顯的催化作用；另一方面也表明，積極財政政策在我國這一特定歷史階段該完成的歷史任務(wù)已經(jīng)完成。不僅如此，從1998年到2002年底和2003年初這些年間，我國民營資本已有長足發(fā)展，全社會的固定資產(chǎn)投資應(yīng)當逐步由企業(yè)特別是民營企業(yè)自己去進行，“如果繼續(xù)實施積極財政政策，擴大中央投資，大規(guī)模發(fā)行國債”則勢必對民間投資產(chǎn)生“擠出”和抑制作用，因為財政投資一般不贏利，或者回收期限很長。因此，只能靠增加稅收來償還國債。在這樣一些背景下，財政部審時度勢，作出了要將積極財政政策向中性財政政策的及時轉(zhuǎn)變。中性財政政策意味著財政投資擴張力度將減弱，適度緊縮財政資金所支持的項目，同時，對國債使用的結(jié)構(gòu)和方向進行調(diào)整，由拉動投資需求轉(zhuǎn)變?yōu)榇碳はM需求，由拉動第二產(chǎn)業(yè)（制造業(yè)）轉(zhuǎn)向拉動第一產(chǎn)業(yè)，尤其是農(nóng)林和環(huán)境生態(tài)等方面。當然，為保證在建工程完工，積極財政政策淡出也需要一個過程。